El Supremo anula el nuevo real decreto de bienestar porcino y considera clave un informe pericial veterinario
30/10/2026
El Tribunal Supremo ha declarado nulo de pleno derecho el Real Decreto 809/2025, que modificó las normas mínimas de protección de los cerdos en España, al considerar sustancialmente insuficiente la evaluación realizada por el Gobierno sobre las consecuencias económicas de la nueva regulación.
Según recoge la sentencia, se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Regional Andaluza de Productores de Ganado Porcino y de la Dehesa Española (ARAPORC) "contra el Real Decreto 809/2025, de 16 de septiembre, por el que se modifica el Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, relativo a las normas mínimas para la protección de cerdos".
La sentencia estima el recurso presentado por la Asociación Regional Andaluza de Productores de Ganado Porcino y de la Dehesa Española (ARAPORC) contra una norma que había introducido un nuevo sistema de clasificación de las explotaciones porcinas en función del raboteo y de diferentes medidas de bienestar animal.
Se trata de "la innovación normativa introducida por el Real Decreto 809/2025 no consiste en una mera modificación puntual de aspectos accesorios del régimen de bienestar animal, sino en la creación de un nuevo sistema regulatorio basado en la clasificación de las explotaciones según su situación respecto del raboteo y en la atribución a cada categoría de distintas exigencias de densidad y manejo. Este modelo de diferenciación constituye el eje central de la regulación impugnada y, correlativamente, el núcleo sobre el que se proyectan las cuestiones de legalidad planteadas en el presente proceso".
El fallo tiene además un componente especialmente relevante para la profesión veterinaria porque es la única prueba pericial practicada por un veterinario y especialista en producción porcina, aportado por la asociación recurrente en fase probatoria. Tanto la valoración de dicho dictamen como las objeciones formuladas frente al mismo han sido objeto de amplio desarrollo en los respectivos escritos de conclusiones de las partes, por lo que procede examinarlas conjuntamente.
"La prueba pericial practicada en aquel procedimiento, mediante la cual se acreditó la efectiva incidencia económica derivada de la reducción obligatoria de densidades en todas las explotaciones porcinas afectadas. Por el contrario, sostiene que en el presente litigio la recurrente no acompañó inicialmente dictamen técnico alguno que permitiera afirmar la existencia de un impacto económico equiparable", indica la sentencia.
El Supremo rechaza expresamente esa objeción y considera que el dictamen veterinario resulta pertinente y útil para demostrar que las nuevas exigencias tenían consecuencias económicas y organizativas susceptibles de ser identificadas y valoradas.
El Real Decreto 809/2025 había entrado en vigor el 9 de marzo de 2026 y modificaba el Real Decreto 1135/2002 sobre protección de cerdos. Entre otras medidas, dividía las explotaciones en tres categorías: las de tipo 1, con todos los animales sin rabotear; las de tipo 2, con animales raboteados pero sometidas a actuaciones complementarias de bienestar; y las de tipo 3, correspondientes al resto de explotaciones.
La pertenencia a una u otra categoría determinaba distintas densidades de alojamiento y requisitos adicionales. Para determinadas explotaciones se contemplaban obligaciones relacionadas con materiales de enriquecimiento ambiental, planes de bienestar animal, temperatura, utilización de antibióticos, seguimiento veterinario, calidad del aire y disponibilidad de puntos de alimentación y bebida.
El Supremo apoya la capacidad del veterinario para analizar el impacto productivo
Uno de los puntos más relevantes de la sentencia para el ámbito veterinario aparece al analizar la prueba pericial presentada por ARAPORC.
El dictamen se elaboró por un veterinario especialista en producción porcina y analizaba las consecuencias de los incrementos de superficie exigidos a determinadas explotaciones. "El perito analiza las consecuencias derivadas de los incrementos de superficie exigidos para las explotaciones de los tipos 2 y 3, la pérdida potencial de plazas productivas en explotaciones ya existentes, las inversiones asociadas a determinadas medidas complementarias previstas en la norma y los efectos organizativos derivados de los nuevos requisitos de bienestar animal, utilizando para ello datos oficiales del sector porcino y parámetros propios del manejo ganadero intensivo", explica la sentencia.
La Abogacía del Estado cuestionó el valor de este informe por tres motivos planteando expresamente la idoneidad profesional del perito para efectuar valoraciones económicas "al tratarse de un veterinario y no de un economista".
"En primer lugar, sostiene que el informe no desvirtúa las conclusiones alcanzadas por la Administración en la MAIN, limitándose a expresar una discrepancia valorativa. En segundo término, critica la metodología empleada, afirmando que el perito realiza sus cálculos tomando como referencia la densidad de 0,74 m² correspondiente a una concreta franja de peso, obviando que la tabla incorporada por el Real Decreto establece densidades distintas según el peso de los animales. Finalmente, objeta la idoneidad profesional del
perito para efectuar valoraciones económicas, al tratarse de un veterinario y no de un economista", indica la sentencia.
El Supremo es contundente al responder a esta objeción: "Ninguna de estas objeciones puede ser acogida en los términos en que se formulan".
La Sala explica que "el informe no contiene un estudio macroeconómico ni una auditoría financiera de empresas ganaderas. Su objeto principal consiste en determinar cómo inciden las nuevas exigencias normativas sobre la capacidad productiva de las explotaciones, las densidades de alojamiento, la organización de las granjas, los ciclos de producción y las adaptaciones técnicas exigidas, materias todas ellas que se insertan claramente en el ámbito propio de conocimiento de un profesional especializado en producción porcina. La posterior traducción económica de esos parámetros productivos constituye una consecuencia inseparable del análisis técnico realizado".
Su finalidad era determinar cómo afectaban las nuevas exigencias a la capacidad productiva de las explotaciones, las densidades de alojamiento, la organización de las granjas, los ciclos de producción y las adaptaciones técnicas necesarias.
Para el Supremo, todas ellas son materias que "se insertan claramente en el ámbito propio de conocimiento de un profesional especializado en producción porcina".
Y añade una consideración especialmente significativa sobre las competencias del veterinario: "La posterior traducción económica de esos parámetros productivos constituye una consecuencia inseparable del análisis técnico realizado".
El tribunal señala asimismo que la Administración, pese a cuestionar las conclusiones alcanzadas por el veterinario, no presentó ningún informe técnico contradictorio que permitiera confrontar los presupuestos sobre los que este había construido su razonamiento.
La pericia desmonta la ausencia de impacto económico
El Supremo introduce, no obstante, un matiz importante. La sentencia no asume todas las cifras y previsiones económicas planteadas por el veterinario.
La Sala considera que "algunas de las cuantificaciones ofrecidas descansan sobre escenarios hipotéticos y estimaciones prospectivas. El propio informe reconoce que resulta imposible determinar ante qué porcentaje de explotaciones quedará finalmente adscrito a cada una de las tipologías creadas por la norma. También es cierto que determinadas proyecciones parten de supuestos simplificadores, como la referencia a una densidad única de 0,74 m² para el tramo de cebo, que pueden ser objeto de discusión técnica y que, en la medida señalada por el Abogado del Estado, no reflejan con exactitud la graduación de densidades por tramos de peso prevista en la norma. Sin embargo, estas limitaciones no privan al dictamen de toda eficacia probatoria".
Según el Supremo, "el informe acredita de manera convincente una premisa mucho más limitada pero decisiva para el litigio: que la aplicación de la regulación impugnada comporta consecuencias económicas y organizativas susceptibles de identificación, medición y valoración técnica".
La reducción de densidades en determinadas explotaciones, las inversiones necesarias para acceder a algunos regímenes, los nuevos sistemas de control y supervisión y las obligaciones adicionales de gestión demostraban, según la Sala, que el impacto económico de la regulación no era meramente hipotético o irrelevante.
Esta conclusión chocaba con la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) elaborada durante la tramitación del real decreto, que afirmaba que el proyecto "no tiene impacto económico directo significativo" y que no imponía obligaciones relevantes a los responsables de las explotaciones.
El Supremo observa que la memoria no había estimado "cómo inciden las nuevas exigencias normativas sobre la capacidad productiva de las explotaciones, las densidades de alojamiento, la organización de las granjas, los ciclos de producción y las adaptaciones técnicas exigidas, materias todas ellas que se insertan claramente en el ámbito propio de conocimiento de un profesional especializado en producción porcina. La posterior traducción económica de esos parámetros productivos constituye una consecuencia inseparable del análisis técnico realizado".
El informe veterinario acredita un extremo "esencial" para el Supremo
La importancia del dictamen vuelve a aparecer en el fundamento jurídico en el que el Tribunal Supremo decide finalmente anular la norma.
La Sala recalca que "el dictamen pericial no resulta idóneo para tener por acreditadas las concretas cuantificaciones económicas propuestas por la parte recurrente, dadas las simplificaciones metodológicas señaladas por la Abogacía del Estado, pero sí resulta pertinente y útil para acreditar que la aplicación del Real Decreto 809/2025 comporta consecuencias económicas y organizativas identificables y valorables, lo que priva de sustento a la afirmación sobre la inexistencia de un impacto económico significativo".
Entre ellas cita nuevamente la adaptación de instalaciones, la modificación de densidades, los nuevos mecanismos de control y las obligaciones adicionales asociadas a determinados modelos de explotación.
El Supremo concluye que "la imposibilidad de considerar inexistente o irrelevante un impacto económico que deriva de manera razonablemente previsible de la propia regulación proyectada sin realizar una evaluación suficiente de sus consecuencias".
La Sala determina finalmente que la memoria no satisfacía las exigencias establecidas por la Ley del Gobierno y que esa insuficiencia afectaba al núcleo de la reforma, no a aspectos secundarios. "Cuando la insuficiencia de la memoria impide conocer las razones que justifican la conclusión alcanzada o excluye del análisis aspectos objetivamente relevantes de la regulación proyectada, el defecto deja de ser meramente formal para convertirse en un vicio sustancial del procedimiento de elaboración normativa", explica la sentencia.
El Tribunal Supremo estima así el recurso de ARAPORC y declara la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 809/2025, al haberse aprobado mediante un procedimiento en el que la evaluación del impacto económico incumplió sustancialmente las exigencias legales.
La sentencia "no concierne a la legitimidad de los fines perseguidos por la disposición reglamentaria impugnada. Ninguna de las partes discute que la mejora del bienestar animal, la reducción del raboteo sistemático o la prevención de la caudofagia constituyan objetivos legítimos de interés general amparados tanto por el Derecho de la Unión Europea como por el ordenamiento interno".